在司法实践中,检察建议是指检察机关在执法办案中,针对特定单位、部门或行业在制度、管理、机制等方面暴露的问题，提出的建设性意见和建议，以推动有关单位加强自我监督和防范，排除安全隐患，追究责任人，预防违法犯罪，促进社会和谐稳定。运用检察建议，是检察机关履行法律监督职能，预防和减少职务犯罪，参与社会治安综合治理的重要方式和途径。当前，检察建议已广泛运用于刑事、自侦、民行、控申、预防等检察业务工作领域，其积极作用在实践中凸显，但也暴露出使用不规范、缺乏刚性等问题。笔者试从调查研究基础上提出合理化建议，以期对检察建议的使用、管理有所裨益。
一、检察建议在司法实践中的特殊作用
对检察建议的效力，理论和实务界目前存在争议：一种意见认为，检察建议本质上是弹性的，检察机关行使的是工作建议权，该建议的执行权仍在受建议方手中；另一种意见认为，检察建议具有一定刚性和法律强制力，受建议单位在无异议前提下必须执行，并及时回告落实情况。笔者赞成第二种观点。提出检察建议是一项综合性的业务工作，是检察机关履行法定职责的具体体现。正确的检察建议必须得到贯彻执行，这与检察机关的属性和执法效能相一致。笔者认为，检察建议的功能主要表现在：
（一）引起相关单位和人员重视，建立犯罪预防的思想防线。检察建议是一种正确运用法律，综合分析发案单位、行业存在的问题，设计预防对策，督促整改的法律文书。发检察建议书是开展普法宣传教育，送法进社区、进学校、进机关、进企业的活动载体之一。检察建议贯彻落实的过程也是法制宣传和廉政教育同步进行的过程。预防犯罪，教育是基础。提出检察建议，有助于相关单位、行业及其工作人员增强法制和廉洁自律意识，提升法律素养和拒腐防变的能力，自觉参与依法治国，建设社会主义法治国家的伟大工程，在思想上构筑防微杜渐、遏制犯罪的防火墙，从源头上消除滋生违法犯罪的消极因素，形成行为人“不想犯”的自律氛围。
（二）推动体制、机制、制度建设，建立犯罪预防的法制防线。检察建议的针对性强，目的明确。就发案及相关单位、行业自身存在的漏洞和薄弱环节，提出预防对策和建议，帮助相关单位建章立制，完善防范机制，督促整改纠错，是检察机关立足法定职能，提出检察建议的初衷。预防犯罪，制度是保障。发检察建议书是落实检察环节社会治安综合治理措施的具体体现。检察机关以检察建议为纽带和桥梁，监督和协助发案单位采取预防措施，规范内部管理，强化队伍建设，健全制度规范，完善监督制约机制，起到治理腐败和预防违法犯罪的功效，搭建行为人“不能犯”的监控平台。
（三）推动责任追究，严明工作纪律，建立内部预警防线。预防犯罪，监督是关键。犯罪发生，很多与其他行为人的违规违纪行为紧密联系。依法追诉犯罪人的同时，还应追究其他行为人的纪律责任。检察机关通过建议督办，惩治乱作为和不作为，保障工作人员责权利有机统一，发挥纪律惩戒和警示功能，增加违法违规行为的成本，营造行为人“不敢犯”的内部环境。如去年以来，我院向有关国家机关和企事业单位发出检察建议书28份，9名机关干部和企事业职工由此因违规或过错，受到党纪政纪处分，4起违法执法行为得到纠正，收到了良好的社会效果。
二、检察建议在使用中存在的主要问题
检察建议权作为检察机关在自侦权、公诉权、执法监督权之外的派生权力，在运用实践中主要存在以下问题：
（一）法律依据不完备，影响其法律效力。当前，在我国法律体系中，仅《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定明确了检察建议权及适用情形，其他法律均未作明确规定。法律依据的匮乏直接导致检察建议刚性不足，形成先天缺陷。这种弊端给少数发案单位、行业不重视、甚至不执行检察建议以口实。近年来，每年都有个别单位对我院检察建议不予理睬和回复，严重损害了检察建议的公信力和权威性。
（二）管理不规范，少数检察建议质量不高。检察建议是检察机关常用的法律文书。受认识偏差、个人素质、流程管理等因素影响，少数检察建议出现了质量问题，有的格式不规范，结构不合理；有的内容不丰富，针对性和可操作性不强；有的行文不流畅，逻辑不严谨。细节决定成败，检察建议的质量问题不仅是对其严肃性和效能的恶意透支，而且直接损害了检察机关的执法形象。
（三）监督制约机制不健全，少数检察建议不能落实。实践中，有的检察机关发出检察建议书后，未落实备案、反馈、回访制度，使检察建议流于形式；对受建议单位不理睬或敷衍应付时，消极对待，甚至无能为力，导致检察建议有去无回，收效甚微。这种软弱涣散的状况极大削弱了检察建议的执行力，亵渎了国家法律的尊严，必须坚决取缔。
（四）适用范围把握不准，存在误用现象。检察建议是一项综合性的法律文书，其内容包括对相关单位、行业管理等问题采取预防措施的建议和对有关人员追究党纪、政纪责任的建议两方面。检察机关履行立案、侦查、审判、刑罚执行监督过程中，处理单一业务事项时，可以发出纠正违法通知书或检察意见，而不应提出口头或书面检察建议。有的检察机关和人员囿于认识缺陷，在不应当使用的情形下误用检察建议，造成执法过错。
三、完善检察建议使用的对策
针对检察建议在运用实践中出现的突出问题，必须采取有效策略和措施，进一步加强检察建议的规范化管理，切实提高其使用效能。笔者认为，应着力从以下方面予以改进：
（一）牢固树立“惩防并举，注重预防”的执法理念，充分发挥检察建议的积极作用。要坚决摒弃少数干警中存在的“重打击，轻预防”的思想以及认为“发检察建议缺乏法律强制力，别人若不理，我们也没趣”、“检察建议是预防部门的事，业务部门不必越俎代疱”等消极观点。以科学发展观为统领，牢固树立社会主义法治理念，强化服务大局和犯罪预防意识，充分认识检察建议在个案预防、系统预防中的重要地位和独特优势，协助相关单位、行业从教育、制度、监督上着力，加强内部管理和防范，巩固和深化执法办案的法律效果、政治效果、社会效果的有机统一，彰显检察机关在社会治安综合治理和反腐倡廉建设中的职能作用。
（二）增强检察建议的规范性、针对性、权威性，确保质量。检察建议要采用高检院文本格式，做到规范统一，尤其要强化说理部分，分析要透彻，内容要翔实。提出建议可操作性要强，切忌空话、套话。制作程序要到位，审批要严格，一般采取立项、主办人员起草、部门负责人审核、主管检察长签发、办公室缮印的责任和处理程序。一份好的检察建议必须达到“主题明确、结构完整、体制规范、语言严谨”的要求，这也是确保检察建议使用效能的基础性工作。
（三）健全检察建议的考核、备案、反馈、回访制度，保障检察建议落实到位。要把检察建议纳入绩效管理和综治考核体系，将工作目标细化分解，责任到人，兑现奖惩；对不落实或不认真落实检察建议的有关单位，由综治部门一票否决。检察建议的副本要送本级人大备案，接受人大监督，增强执行力，并抄送受建议单位、行业的主管部门，以引起人大及上级主管部门的重视和关注，争取支持形成督办检察建议的合力。检察机关发出检察建议后，要跟踪监督，适时回访，主动掌握检察建议的办理情况和实际效果，加强沟通协调，妥善处理执行中出现的问题和矛盾。
（四）加强立法工作，进一步完善检察建议的制度设计。笔者主张，将检察建议权写入刑诉法和人民检察院组织法，明确规定检察建议的适用范围、具体情形、保障措施，从根本上解决法律规定犹抱琵琶半遮面的问题。可以规定，受建议方应当在收到检察建议书之日起一个月内，落实检察建议内容并向检察机关回告；若收到检察建议书后逾期不执行的，检察机关应当通知其上级主管部门督促执行；若对检察建议书内容有异议的，应当在收到检察建议书之日起七日内向本级人大常委会书面报告，由本级人大常委会提出处理意见。