党的十七大报告强调提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国能否取得成效，很大程度上取决于依法行政。如何在新形势下进一步发挥反渎职侵权职能，促进依法行政，进而促进依法治国战略的实施，是摆在我们面前的一个重要课题。

 

        一、强化反渎职能，是依法行政的现实需要

 

        从公共行政学理论的角度看，行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违反或滥用的一项权力。新刑法规定了大量的行政执法机关渎职侵权的犯罪，根据渎职侵权犯罪客观行为表现不同，行政执法机关渎职侵权行为分为以下四类：

 

        1、滥用职权型。滥用职权型渎职罪，是指过度、不加节制地使用职权的渎职罪。此类犯罪包括滥用职权罪、私放在押人员罪、非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪、违法发放林木采伐许可证罪等。

 

        2、玩忽职守型。玩忽职守型渎职罪，是指不履行或者不正确履行职责的渎职罪。此类犯罪包括玩忽职守罪、过失泄露国家秘密罪、失职致使在押人员脱逃罪、国家机关工作人员签定、履行合同失职被骗罪、环境监管失职罪等。

 

        3、徇私舞弊型。徇私舞弊型渎职罪，是指因具有徇私、徇情的心理而驱使行为人实施与职务有关的渎职罪。此类犯罪包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，徇私舞弊不征、少征税款罪，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪等。

 

        4、侵权型。侵权型渎职罪是指国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民民主权利、人身权利的犯罪。此类犯罪包括国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁罪、非法搜查罪、暴力取证罪、破坏选举罪、报复陷害罪等。

 

        渎职侵权犯罪渗透到社会的各个领域、国家机关的各个部门，危害极大。当前，渎职侵权犯罪表现为四种态势：一是仍处于易发多发的严峻态势；二是领导干部渎职犯罪尚未得到有效遏制；三是渎职侵权犯罪与司法腐败存在扩大化的发展态势，特别是徇私舞弊类犯罪，从以前的孤案居多发展为窝案、串案、团伙作案居多；四是对渎职犯罪打击不力，被查处的概率较低，犯罪成本和风险不大，犯罪心理强化的态势明显。因此，强化反渎职能是依法行政的现实需要。

 

        二、强化反渎职能，是实现法律监督的重要途径

 

        依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分。依法行政除自身加强监督外，必须强化对行政机关的外部监督机制。反渎职侵权工作就是对行政、司法等国家机关运用权力的错位、越位、不到位等不正确使用权力的行为的监督。

 

        反渎职侵权工作是宪法和法律赋予检察机关的职责。我国《宪法》第129条规定：“检察院是国家的法律监督机关”。反渎职侵权是检察机关法律监督的重要组成部分，《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条规定“贪污贿赂罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。反渎职侵权工作最能体现法律监督机关的本质特征，是检察机关法律监督职能的重要体现。

 

        反渎职侵权工作是党中央和广大人民群众对检察机关的重托。党的十六届六中全会提出“严肃追究徇私枉法、失职渎职等行为的法律责任”。《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确要求，人民检察院要抓住群众反映强烈的执法不严、司法不公等突出问题，加大法律监督力度，促进依法行政和公正司法。胡锦涛总书记在庆祝建党八十五周年大会上强调指出“特别要依纪依法严肃查办领导干部滥用权力、谋取私利、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职方面的案件，决不能手软。”温家宝总理在十届人大五次会议上作的政府工作报告中指出，“一些地方、部门和少数工作人员存在着官僚主义、形式主义，脱离群众、失职渎职，甚至滥用职权、贪污腐败。我们必须以对国家和人民高度负责的精神，采取更加有力的措施，切实解决这些问题，决不能辜负人民的期望”。在最近几年的全国人大和全国政协会议上，依法查办渎职侵权犯罪案件成为代表、委员们的热点话题，呼声一年比一年强烈，要求一年比一年高，人民群众和社会各界对反渎职侵权工作的关心、关注达到了空前程度。

 

        检察机关恢复重建三十年来，反渎职侵权工作的重点随着国家政治、经济形势的变化和我国法治建设的发展而变化。2006年以来，检察机关以办案为中心，集中查办人民群众反映突出的严重破坏社会主义市场经济秩序和司法人员渎职失职、侵犯人权的犯罪案件以及事故背后的渎职侵权犯罪案件，依法查办惩治了一大批渎职侵权犯罪官员，保障了人民群众的切身利益，彰显了国家和人民的反腐败决心和能力，开创了反渎职侵权工作新局面。但是，反渎职侵权工作没有达到规模效应，渎职侵权犯罪还存在着沒有被查处的“犯罪黑数”和“追诉漏洞”。只有促进各级官员提高依法行政、公正司法的能力，才能确保各级国家机关工作的正常运行和职能的正确行使。如果渎职侵权犯罪的查处效率很低，或者说，犯罪者被抓住并被惩罚的概率很低，那么就会降低渎职侵权犯罪的成本和风险，以至于越来越多的人走上这条犯罪道路，渎职侵权犯罪就会陷入一种“前赴后继”乃至“越打越多”的恶性循环怪圈。

 

        加强反渎职侵权工作既是对行政执法的一种监督、支持和促进，也是维护广大人民群众利益的一项“民心工程”，更是维护社会稳定和构建和谐社会的重要途径。

 

        三、“三难一大”，是反渎工作面临的现状

 

        渎职侵权犯罪日益群体化、家族化，行业特点、部门特点更加集中，犯罪分子规避法律的意图愈加明显，对抗侦查的手段更加隐蔽。我国《刑法》在涉嫌职务犯罪的56个罪名中，涉及渎职侵权等职务犯罪的罪名占了42个，足见渎职侵权犯罪不是没有案件，而是案件的查处遇到了“瓶颈”。反渎职侵权困难比较多，集中表现为 “三难一大”：发现难、查证难、处理难和阻力大。究其原因：

 

        一是社会对渎职侵权犯罪缺少认知度，举报线索少。虽然渎职侵权和贪污贿赂一样都是职务犯罪，但是，由于渎职侵权案件大多是过失犯罪，主观故意不明显，因此，许多人对其性质认识不清，罪与非罪的界限不明。当人们已经普遍将贪污贿赂看成是“罪”的时候，渎职侵权犯罪还被不少人认为是“错”，实际上，从某种程度上说，渎职侵权犯罪比贪污贿赂犯罪的危害更大。一些本已触犯刑律、构成犯罪的渎职侵权行为，仅被看成是一般的工作失误，或者被认为是“好心办坏事”。加上检察机关宣传的广度、深度不够，有影响的渎职侵权案件较少，一般干部、群众对检察机关反渎职侵权工作职责不了解，导致不知道举报和不会举报的情况存在。在对待渎职侵权犯罪方面，“不把违法当违法，不把犯罪当犯罪”的现象较为普遍地存在，导致犯罪不能得到及时惩处。

 

        二是案件移送渠道还不够畅通。虽然有查办渎职侵权案件协调配合和案件移送线索的相关规定，由于“利益驱动”、“一票否决”等因素存在，一些行政执法部门，受部门保护主义影响，而不把发生在本部门的渎职犯罪线索向检察机关移送。即使事后检察机关通过各种渠道了解到案件线索，也是事过境迁，造成证据灭失而无法追究有关人员的刑事责任。

 

        三是查证难。反渎部门所管辖的是国家机关工作人员的渎职侵权犯罪，这类人员大多具有较高的文化素质和应变能力，且他们身居高位或手中掌握一定权力，而大多数渎职侵权行为与个人没有直接的利益冲突，造成群众同渎职侵权犯罪行为作斗争的积极性不高，不愿意配合。有些渎职侵权案件，如环境监管失职案，领域新、技术性强、专业性强等特点，反渎干警不可能完全掌握这些知识，在一定程度上制约了识别能力。

 

        四是社会干扰多，阻力大。反渎职侵权案件具有权利与职务紧密相连的特征，与公务活动联系密切，与社会不正之风交织在一起，如果是窝案、串案、团伙作案，一有风吹草动，总会有人寻找各种关系极力为其说情开脱，甚至设置障碍阻挠办案，人为增加案件取证和查办的难度，使很多案件的侦查取证工作无法正常进行，该立案的不能立，该采取强制措施的无法采取。

 

        五是办案经费不足，技术装备落后，影响正常办案。目前，反渎职侵权部门装备及其科技含量仍处在较低的水平，没有完全摆脱“一支笔、一张嘴、两条腿”的传统办案模式，与渎职侵权犯罪主体的隐蔽性、高智商性以及对抗侦查的高能力、高水平不相协调，不能保障办案的需要。

 

        四、内合外联，是强化反渎职能的重要途径

 

        强化反渎工作，要以科学的发展观为统领，按照构建和谐社会加强和改进反渎工作，逐步探索适应新形势下反渎职侵权工作的规律，实现反渎职侵权工作的跨越式发展。

 

        （一）依靠党委领导、人大监督及群众支持

 

        离开党委的协调领导，办案工作就会陷入僵局，要紧紧依靠各级党委的领导，严格执行党内请示报告制度。主动向党委和人大汇报检察机关查办案件的情况、开展专项工作的情况，及时反映存在的问题，正确对待办理具体案件过程中有关方面的不同意见，自觉将反渎职锓权工作置于党委领导和人大监督之下，积极争取理解与支持，排除干扰和阻力，保证办案工作顺利进行。认真落实人民监督员制度，虚心接受人民监督员的监督，及时纠正自身存在的缺点与错误，赢得群众的支持。

 

        （二）依靠政府支持，进一步加强检察机关与各行政管理和执法机关、司法机关在反渎职侵权工作中的联系和配合

 

       1、共同开展惩治和预防渎职侵权犯罪宣传活动。检察机关要主动加强与行政执法机关、司法机关的联系，共同谋划、协同组织，确定符合相关系统、部门特点的宣传主题，把对反渎职侵权工作的宣传与有关部门深化改革、加强监督管理结合起来；与部门、行业安排的法制宣传教育活动结合起来；与开展犯罪预防工作结合起来，通过宣传活动使本系统、本部门国家机关工作人员熟练掌握与本职工作相关的法律规定、立案标准，提高对渎职侵权犯罪社会危害性的认识，增强遵守法律的自觉性，提高反渎职侵权工作的社会认知度。

 

        2、共同开展惩治和预防渎职侵权犯罪对策研究。渎职侵权犯罪有共同的特点，也有不同的特性。要深入研究这些个性特征，特别是针对发案单位管理体制、权力配置、业务流程、审批程序、执法监管等方面开展调查研究。要通过相互交流工作信息，走访通报查案情况，解剖典型案件，共同分析研究某一行业、部门渎职侵权犯罪的作案特点、发案领域、重点部位、形成原因、制度缺陷、预防措施等，促进惩治和预防渎职侵权犯罪工作的深入开展。

 

        3、认真贯彻执行国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪的决定》和最高人民检察院与国家监察部、安全生产监督总局联合下发的《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》等规范。就共同关心的问题开展双边、多层次的深入讨论和研究，解决在工作中和配合上遇到的具体问题，加强案件移送和查办案件的协作配合，甚至可以在更高层次和更广阔的领域加强这种联系与配合。

 

        （三）强化“检察工作一体化”运行机制

 

        一要加强反渎职侵权部门与其他业务部门的协作配合，健全和落实案件线索管理、移送、初查等机制，优化资源配置，把依法查办案件、严格办案程序有机地结合起来，在检察机关内部形成打击渎职侵权犯罪的合力。二要充分发挥侦查指挥中心的组织指挥、内外协调等职能作用，积极发挥以市院为主体、区院为基础的侦查模式，加强领办、提办、参办、指导办，排除办案中的阻力和干扰。三要充分发挥检察机关的体制优势，强化上级检察院的领导责任。上级检察院要及时指导和帮助下级院理清工作思路、解决实际困难。

 

        （四）坚持科技强侦

 

        随着信息化对检察工作方方面面的渗透，反渎工作对信息化的依赖性将不断增强，科技强检是检察事业发展的重要动力，渎职侵权犯罪的智能化和反侦查能力地不断增强，传统的侦查手段面临着越来越严峻的挑战。要坚持科技强侦，不断加大科技投入，逐步配置和升级办案必需的交通、通讯工具和技术器材，充分发挥科学技术手段在侦查渎职侵权案中的作用，有效地促进管理理念的更新，促进管理机制的创新。

 

        （五）强化队伍和机构建设